La Separación Funcional de Telmex/Telnor

En marzo de 2017, el Instituto Federal de Telecomunicaciones dio a conocer una serie de modificaciones a la regulación de preponderancia emitida en el año 2014. En el marco de estas modificaciones, el órgano regulador decidió ordenar la separación funcional de Telmex/Telnor a fin de crear una nueva unidad económica, funcionalmente independiente, encargada de proveer servicios de acceso mayorista a la infraestructura fija del Agente Económico Preponderante en telecomunicaciones. La decisión de avanzar hacia la separación funcional de una parte de los activos de América Móvil reconoce, en los hechos, que la regulación de preponderancia instrumentada en el sector desde marzo de 2014, no ha tenido los impactos competitivos deseados.

La separación funcional de Telmex/Telnor tiene como objetivo garantizar que la provisión de servicios mayoristas (asociados a la infraestructura fija del Agente Económico Preponderante) ocurra en condiciones estrictamente no discriminatorias. Con este objeto, el Instituto Federal de Telecomunicaciones determinó la semana pasada que el agente preponderante deberá:

A. Constituir una División Mayorista al interior de Telmex/Telnor cuya función sea prestar (algunos) servicios mayoristas a terceros ꟷentre los que se encuentran los servicios de interconexión, los servicios de reventa de línea telefónica y banda ancha así como servicios para el uso compartido de infraestructura, entre otros. En virtud que el órgano regulador ha permitido que la provisión de estos servicios continúe realizándose desde la actual base de activos de Telmex/Telnor, se presume que la provisión de estos servicios no ha observado problemas de acceso discriminatorio desde la instrumentación de la regulación de preponderancia en 2014.

B. Constituir una nueva unidad mayorista ꟷidentificada como la Entidad Separadaꟷ cuyo objeto sea prestar los “otros” servicios que la División Mayorista radicada en Telmex/Telnor no estará proveyendo. Este segundo conjunto de servicios mayoristas está relacionado con elementos de la red de acceso (enlaces dedicados de acceso local) así como con el acceso a infraestructura pasiva asociada directamente a la red (ductos, postes y derechos de vía).

En los términos aprobados por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el plan de separación funcional implica una importante reorganización corporativa de América Móvil con procesos de transferencia de recursos en tres vertientes: recursos financieros, recursos laborales y activos productivos (infraestructura de red).

El éxito del plan de separación funcional depende críticamente de dos temas clave: (a) la reasignación eficiente de recursos desde Telmex/Telnor hacia la nueva unidad económica y, (b) las condiciones regulatorias sobre las cuales habrá de operar la nueva Entidad Separada.

Reasignación de Recursos. El plan de desincorporación establece que la Entidad Separada, en su calidad de subsidiaria de Telmex, será dotada tanto de los activos físicos como del personal necesario para llevar a cabo de manera eficiente sus operaciones. La separación funcional implica entonces un proceso de reasignación de recursos entre la Entidad Separada y el resto del corporativo. Esta reasignación no sólo implica la separación de las operaciones y de los activos productivos correspondientes, sino también la reasignación de personal desde Telmex/Telnor hacia la Entidad Separada. En particular, la reasignación de personal requerirá la realización de diversas modificaciones contractuales a fin de atender los procesos de desvinculación y re-vinculación de los empleados transferidos entre unidades económicas. En materia laboral, también resulta clave llevar a cabo un análisis para la determinación del mecanismo y de las condiciones bajo las cuales las prestaciones laborales actuales (esquemas de retiro y jubilaciones, entre otras) serán transferidas a la Entidad Separada.

Regulación Tarifaria. El plan de separación busca que la Entidad Separada sea financieramente independiente del resto del Grupo de Interés Económico. Esto parecería una obviedad, pero no lo es. La independencia financiera de la Entidad Separada implica que ésta debe ser capaz, en todo momento, de obtener un flujo de ingresos estable y acorde a sus requerimientos de inversión presentes y futuros. El correcto mantenimiento de la infraestructura de red que será compartida y, de manera más importante, la expansión de esta infraestructura, resulta clave para el éxito del modelo de competencia que el órgano regulador busca promover. En tanto que las tarifas de los servicios mayoristas prestados por la Entidad Separada estarán sujetos a regulación, sus flujos de ingresos y, por tanto, su independencia financiera, estarán determinados por decisiones de carácter regulatorio. La metodología basada en costos (Costos Incrementales Promedio de Largo Plazo) que el órgano regulador ha anunciado usará para determinar las tarifas de varios de los servicios mayoristas que prestará la Entidad Separada, impacta de manera adversa los incentivos económicos para el despliegue de más infraestructura de red y, por tanto, impacta el posible éxito de la misma estrategia de separación funcional.

La separación funcional de Telmex/Telnor implica la adopción de un modelo de competencia económica específico para el sector de telecomunicaciones en México, a saber, un modelo de competencia estática basado fundamentalmente en el acceso compartido de infraestructura ya existente. No es el único modelo de competencia que se podría instrumentar en el sector, pero es el modelo que el Instituto Federal de Telecomunicaciones ha decidido adoptar como resultado de su revisión de la regulación de preponderancia. Por esta razón, resulta particularmente importante que la separación funcional de Telmex/Telnor sea eficiente y sea instrumentada de manera correcta. Sin una reasignación socialmente eficiente de recursos entre las nuevas unidades económicas que deriven de la separación, particularmente de recursos laborales, y sin un régimen tarifario que promueva de manera efectiva el mantenimiento y la expansión de la infraestructura compartida, se antoja difícil lograr una separación funcional eficiente y pro-competitiva.